22.09.2022

Agriculture au cœur des villes, la réforme du statut du fermage est essentielle

Par Anaïs LEFEUVRE, Notaire Associée

 

Une redéfinition des enjeux et des acteurs

L’hiver revient… après les crises sanitaires et les conflits diplomatiques voici venir le temps de la crise énergétique et des pénuries alimentaires.

Cette trinité nous pousse irrémédiablement vers la résilience…

Chacun a pu songer pendant les congés estivaux, qu’il était vital de se recentrer, de revenir à la « base », à ses objectifs et à SOI. Supprimer les intermédiaires, aller à l’essentiel pour s’autosuffire, ce modèle marginal en temps pré-Covidien évolue vers un idéal.

D’un côté, le consommateur recherche des circuits courts, de saison et raisonné, de l’autre, les autorités urbanistiques incitent à trouver des solutions visant à rendre les bâtiments énergétiquement neutres.

Pour toutes ces raisons, l’agriculture urbaine a dépassé le stade de mode et s’inscrit comme une solution à long terme, redessinant les cœurs de nos villes.

Ces exploitations agricoles urbaines sont créées par des entrepreneurs qui ont choisi de révolutionner ce marché de première nécessité en revenant à l’humain et au durable sans sortir de la ville. Ils visent de nouveau objectifs, sociaux, pédagogiques, environnementaux et innovants. Nous n’avons plus affaire au paysan de Taulé qui redoutait la Saint-Michel, mais à des start-ups qui se tournent plus facilement vers le Code de commerce que vers le Code rural et de la pêche maritime.

Ce dernier leur offre pourtant le statut juridique protecteur du fermage (articles L.411-1 et suivants du Code rural et de la pêche maritime), un encadrement strict des loyers ainsi que des aides financières à l’installations plus avantageuses que dans le cadre d’une exploitation commerciale.

L’étude juridique menée l’AFAUP[1] en 2020 sur les « Nouvelles formes d’agriculture » réalisée au niveau national en vue d’obtenir des données sur les nouvelles formes d’agriculture et sur l’agriculture urbaine, nous apprend que 60% des projets ont moins de 3 ans, et que seuls 40% des enquêtés sont propriétaires ou bénéficient d’un bail rural. Plus de la moitié des exploitants agricoles urbains se trouvent dans une situation de location précaire du support de leur exploitation.

Cette même étude précise que ces exploitants sont néanmoins « (…) satisfaits de leur situation, malgré la précarité de leur contrat. Ce résultat s’expliquerait par la difficulté d’accéder à du foncier et par le fait que les loyers soient faibles ou gratuits (…) ».

Toute question liée à l’usage, la destination, la copropriété, aux accès à l’eau et aux restrictions de rejet dans les eaux communales mis à part,  les offres locatives de supports d’exploitation se raréfient face aux contraintes du statut du fermage. Forcément, le coût du foncier dans certaines villes pousse les propriétaires foncier à se montrer prudent sur les engagements qu’ils prennent avec leurs locataires.

Pourtant, la modernisation des techniques de production pauvres en surfaces foncières, tel que la culture sous serres, l’aquaponie, culture hors-sols, apportent une grande flexibilité sur les lieux d’exploitation.

Pour ces nouveaux acteurs l’accès au foncier et l’économie de charge foncière supplantes la sécurité juridique de leur statut. Leur développement en milieu intra-urbain est ralenti par la raréfaction des supports fonciers, alors même qu’il est encouragé par les politiques urbanistiques locales. Par exemple la Ville de Paris s’était fixée pour objectif de créer d’ici 2020, 100 hectares de nouveaux « espaces-verts » sur des toits-terrasses, des façades, dont un tiers consacré à la production agricole.

La tentation est grande d’échapper à ce statut et d’imaginer des conventions civiles permettant au propriétaire de conserver sa liberté. Fiers de leur martingale, les bailleurs proposent de louer leurs jardins, toits, sous-sols dans le cadre d’une convention d’occupation précaire ou d’un prêt à usage dont la cause principale, n’est ni la gratuité, ni la flexibilité, mais d’échapper au statut du fermage.

 

A l’ombre d’un statut d’ordre public !

Le statut du fermage s’applique aux baux réunissant les critères légaux énoncés à l’article L.411-1, à  savoir « (i) Toute mise à disposition à titre onéreux (ii) d’un immeuble à usage agricole (iii) en vue de l’exploiter pour y exercer une activité agricole définie à l’article L. 311-1 est régie par les dispositions du présent titre, sous les réserves énumérées à l’article L. 411-2. Cette disposition est d’ordre public. »

 

(i) L’application du statut suppose qu’il existe une mise à disposition, c’est-à-dire un transfert de jouissance d’un bien du bailleur au preneur. À cet égard, la jurisprudence a précisé que la jouissance confiée ne pouvait être qu’exclusive[2]. L’exploitant doit avoir le monopole de la jouissance de la chose. La qualification de bail rural est donc incompatible avec l’existence d’une mise à disposition seulement partielle.

 

(ii) La qualification de bail rural suppose que le support de l’exploitation mis à la disposition du preneur soit un bien à usage agricole.

L’usage agricole s’apprécie par la nature du bien exploité mais également par son utilisation. Par exemple, dans un arrêt du 17 février 1993 la 3ème chambre civile de la Cour de Cassation a jugé que « la situation géographique d’un bien immobilier n’est pas à elle seule de nature à écarter le caractère rural de ce bien, lequel peut résulter sinon de son utilisation, du moins du but recherché et de la commune intention des parties ; qu’en l’espèce, il résultait du bail enregistré le 23 juillet 1980, comme des conditions de la vente que la parcelle en litige avait bien une vocation agricole, susceptible de conférer à la location, qu’elle fût écrite ou verbale, le caractère d’un bail rural ; que dès lors en se déterminant à nouveau comme elle l’a fait, la cour d’appel n’a pas légalement justifié sa décision au regard des articles L. 411-1 et L. 412-1 du Code rural ».

En matière de fermage, la jurisprudence s’attache à l’usage factuelle du bien. Le support ayant une destination urbaine, peut remplir ce critère s’il sert à la production agricole. Le fermage a vocation à s’appliquer à la location de biens immobiliers bâtis mis au service d’une activité agricole même s’il est dépourvu de terre.

Les juges ont ainsi soumis au statut du fermage le bail d’un hangar consenti par une commune à un éleveur de chevaux lorsque ce local sert à l’entreposage de matériels d’exploitation agricole, de grains et de fourrage[3].

Toute convention de jouissance onéreuse portant sur un bâtiment, même urbain (terrasse, toit, mur, local), en vue d’une utilisation agricole, entre dans le champ d’application du statut du fermage, alors même que le bien en question est intrinsèquement étranger à toute destination agricole. Ainsi, le support urbain rempli le critère de l’article L.411-1.

Si un bien à destination agricole est loué avec des bâtiments d’habitation ou avec des locaux à usage commercial, il conviendra de s’attacher au caractère principal ou accessoire de l’activité agricole pour déterminer quelle législation sera applicable à la location de l’ensemble immobilier.

 

(iii) L’article L.411-1 vise les seules les activités agricoles par nature :

L’article L 311-1 du Code rural et de la pêche maritime définit l’activité agricole de la manière suivante : «(…) toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l’acte de production ou qui ont pour support l’exploitation (…) ».

La loi d’orientation agricole du 9 juillet 1989 a lié l’application des statuts des baux ruraux à l’activité agricole définit à l’article L.311-1. Depuis le statut des baux ruraux s’applique aux contrats conclus « en vue d’y exploiter pour y exercer une activité agricole définie par l’article L. 311-1 ».

Le visa de l’article L.311-1 couvre plusieurs exigences, la première vise l’exploitation d’une activité agricole par nature, celle qui porte que la maitrise d’un cycle biologique animal ou végétal à l’exclusion de toute référence au travail du sol.

La notion de cycle biologique correspond au développement de la vie, de son début à son terme. Cette notion englobe l’ensemble des activités agricoles traditionnelles et les méthodes plus modernes comme la culture hors sol.

 

(iv) A titre onéreux :

La contrepartie onéreuse se prouve par tout moyen. Elle est de nature financière mais pas obligatoirement. Ce peut être une industrie personnelle (arrachage) ou services rendus (logé, soigné) ou encore des versements indirects (paiement impôts locaux). Les textes évoquent le paiement d’un loyer qui est fixé en monnaie, payable en espèce mais la jurisprudence s’est montrée plus souple dans le but de protéger le locataire. A contrario les conventions concluent à titre gratuites ne sont pas soumises au statut des baux ruraux. On parlera alors de commodat.

C’est notamment le caractère onéreux de la convention litigieuse, conclue en apparence à titre gratuit, qui fait débat devant le tribunal paritaire des baux ruraux. La nature du paiement n’est pas importante, les juges s’attachant surtout à déterminer l’existence d’une contrepartie onéreuse à la mise à disposition[4].

En matière de commodat agricole, le bailleur ne doit percevoir aucune somme à aucun titre que ce soit. Il ne pourra pas accepter de paiement spontané du locataire qui, à l’appui de ce versement pourrait demander la requalification du bail en fermage[5]. Le commodat ne peut stipuler aucune charge sur le preneur, en ce la taxe foncière. Les juges ayant requalifié un prêt à usage en bail rural, retenant son onérosité, au motif du paiement de la taxe foncière, des frais d’alimentation et d’assurances.

 

(v) Un statut applicable à l’agriculture urbaine :

Nous l’aurons bien compris, l’activité agricole urbaine n’échappe pas aux dispositions d’ordre public du fermage. En phase teste depuis plusieurs années, l’agriculture urbaine, qui constitue un exemple parfait de reconversion du bâti et de nos besoins de flexibilité, n’en est qu’à sa phase béta.

Etranger aux acteurs urbains, le cadre du fermage n’est pas attractif pour nos propriétaires bailleurs : niveau des loyers déconnectés des indicateurs urbains, durée du bail de neuf ans minimum assortie d’un droit au renouvellement pratiquement perpétuel, et quasi impossibilité d’imposer des obligations environnementales au bail[6].

Du côté du preneur agriculteur urbain, ce statut peut être en réalité fragile, alors qu’il a historiquement pour vocation de protéger les exploitations sur la durée. En, effet, la pluriactivité qui est fréquente en agriculture urbaine est un motif de résiliation du bail. En zone U, le propriétaire peut également résilier un bail rural à tout moment pour changer la destination de l’immeuble qui en sert de support. Si le bailleur est une personne publique, ce qui est souvent le cas, notamment à Paris, la résiliation du bail – même si elle est indemnisée – peut être prononcée aussi à tout moment en vue de la réalisation d’un projet déclaré d’utilité publique.

Et les modes d’exploitation dérogatoire sont si strictement encadrés, que sauf à permettre une exploitation gratuite de tout ou partie de son bien, le propriétaire se fera très aisément rattraper par le statut d’ordre public.

De la même manière que l’absence de disposition contraire permet au support urbain d’avoir une vocation agricole, les régimes dérogatoires au fermage ne sont pas applicables à raison de l’absence d’une qualité agricole de ce support.

Toutes ces raisons expliquent le succès des conventions d’occupation précaire, commodats ou contrats de prestation de service conclue avec une société chargée entre autres de l’entretien de potagers (sans vente). Ce dernier montage se rapproche très vraisemblablement du contrat d’entreprise qui permet au propriétaire de conserver la maîtrise de son bien tout en ne le cultivant pas directement mais par l’intermédiaire d’une entreprise qui effectuera les travaux nécessaires et les lui facturera. Le propriétaire reste donc fiscalement et socialement l’exploitant, même si les travaux sont délégués à une entreprise chargée de les effectuer moyennant facturation.

Ici aussi, la prudence s’impose notamment lorsque le prestataire de services est lui-même exploitant ou lorsque la récolte lui est finalement vendue.

Il faut en effet rappeler que la loi prévoit une véritable présomption de bail pour toute « cession exclusive des fruits de l’exploitation lorsqu’il appartient à l’acquéreur de les recueillir ou de les faire recueillir. ». Il y aura donc lieu de bien encadrer les relations contractuelles pour éviter les risques de requalification après avoir bien évidemment étudié les conséquences financières du recours à une telle solution qui peuvent être parfois assez lourdes, voire prohibitives dans les appellations à faible valeur ajoutée (fiscalité, coût des cotisations sociales ou autres d’exploitant, coût de la prestation de services, etc.).

 

La solution vient-elle d’ailleurs ?

Les profils hétérogènes des fermiers urbains qui déploient l’activité agricole autours d’objectifs sociaux, environnementaux et commerciaux ne sont pas si bien loties dans le cadre du fermage. Le bail rural leur interdit en effet de déployer et de diversifier leur activité à peine de voir leur titre résilier. Dans la même veine, le propriétaire de l’immeuble bénéficie de la faculté de résilier le bail rural à tout moment à l’aune d’un changement de destination du bien.

Le patron du fermage ne sied ni au propriétaire ni au preneur dont qu’on penserait vêtir d’un statut protégeant ses intérêts. Dans ce cas de figure déshabiller Paul ne sert pas à habiller Pierre.

La doctrine a déjà envisagé plusieurs pistes visant à exclure totalement du joug du fermage les exploitations agricoles urbaines, mais cela aurait-il du sens ?

Il a été notamment proposé de remplacer le critère de « l’usage agricole » de l’immeuble de l’article L.411-1, par celui de la « vocation agricole », afin d’écarter les règles du bail rural, pensées pour l’exploitation des fonds de terre, des projets d’agriculture urbaine hors-sol.

D’autre part, le droit réel à jouissance spéciale a été également mis en avant car il permet de concilier les intérêts des parties. Sortant de la catégorie des contrats de louages, cette convention échappe de par sa nature au statut des baux ruraux.

Ce droit fondé sur le droit de propriété et l’autonomie de la volonté donc la liberté contractuelle prime sous réserve de l’ordre public[7].

Ce droit réel confère un usage spécial ou une jouissance spéciale d’un ou plusieurs des biens, il ne porte que sur certaines prérogatives du droit de propriété général. Ce droit procure au titulaire tout ou partie de l’utilité économique de la chose. Son recours doit répondre à un besoin économique réel, il faut un caractère spécial et non général.

Le bénéficiaire du droit de jouissance use des prérogatives organisées librement au contrat par les parties et s’engage à respecter la destination du bien. Néanmoins ce régime ne permet pas au bailleur de contrôler l’usage et l’exploitation réalisée par le preneur sur le bien, contrairement au bail rural.

En copropriété ce droit peut être perpétuel, dans la mesure où cela est clairement indiqué aux termes du règlement de copropriété. Hors copropriété, ce droit peut avoir une durée de trente ans s’il bénéficie à une personne morale, et s’apparente au régime de l’usufruit au bénéfice d’un personne physique.

Le droit de jouissance spéciale offre une grande liberté contractuelle, sous réserve que la motivation des parties écarte la fraude.

Le juge privilégie les droits réels nommés, la requalification est donc possible lorsqu’on camoufle un droit réel nommé par le droit de jouissance spéciale. Il est donc probable que l’ordre public du fermage entraine la requalification des droits de jouissance spéciale contournant le bail rural.

Très récemment, le ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire a mis en place un groupe de travail ayant notamment pour mission de créer un cadre normatif autour de l’agriculture urbaine[8].

Aux termes de ce rapport il est proposé d’introduire une réserve supplémentaire au terme de l’article L. 411-2 du Code rural et de la pêche maritime, prévoyant que les dispositions de l’article L. 411-1 du même code ne sont pas applicables aux conventions portant sur un immeuble situé en zone urbaine d’un document d’urbanisme.

Le ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, sur la dérogation au fermage proposé ci-dessus, répond « La voie d’une amélioration des dispositions relatives au statut du fermage peut également être explorée. Cependant, du fait notamment de son caractère d’ordre public et de l’équilibre de la relation entre bailleurs et preneurs, toute modification du statut nécessite un examen approfondi et l’atteinte d’un consensus entre les parties prenantes. »

L’AFAUP a proposé d’autres pistes comme la création d’un contrat agricole spécifique en zone U, ou encore d’un prêt à usages organisant le versement d’une indemnisation au preneur en cas de rupture avant terme. Il a aussi été suggéré de créer un bail dérogatoire au fermage conclu dans des aires urbaines (zone U)  d’une durée de 4 ans, adossé d’une interdiction de construire sans indemnité de fin de bail[9].

Le passage en revue du catalogue des régimes juridiques ne peut être pertinent si l’on ne s’intéresse aux méthodes de culture prédominante en milieu urbain. La limitation des surfaces d’exploitation urbaines encourage les fermiers à se tourner vers des méthodes de cultures « artificielles ». Ces méthodes de cultures sont détachées du fonds de terre, elles sont pour la plupart démontables et peuvent être transférées d’un immeuble à un autre.

Structurellement, les végétalisations, les serres et autres méthodes de cultures hors sols sont considérées comme des meubles[10]. Si l’on retenait cette qualification de meuble, leur régime juridique, et par extrapolation, leur régime de mise à disposition pourrait peut-être s’orienter vers le droit commun du louage[11]. Ainsi les parties pourraient organiser leurs rapports au sein d’un cadre juridique défini et sécurisé tout en bénéficiant d’une marge de liberté contractuelle.

Les attentes sont fortes de la part de toutes les parties prenantes pour que le Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire se saisisse de ce sujet, et organise un cadre juridique sécurisant et flexible adapté aux enjeux urbains.

Un travail considérable juridique et documentaire a été déployé ces 5 dernières années par la doctrine, les organismes professionnels tels que la MSA les représentants des organisations professionnelles agricoles, l’AFAUP (avec le soutien du bureau du foncier de la DGPE et DRIAAF), pour tracer cette voie.

En attendant, il nous revient, juristes, avocats, notaires, de comprendre les objectifs des propriétaires et exploitants, afin de les traduire au moyen de la convention qui leur siéra le mieux : fermage, convention de mise à disposition, droit de jouissance spéciale, les outils sont nombreux pour équilibrer et sécuriser la volonté des parties.

 

[1] Association Française d’Agriculture Urbaine Professionnelle
[2] Cass. 3e civ., 18 juin 2013, n° 12-19.084
[3] Cass. 3e civ., 10 déc. 2013, n° 12-23.778 : RTDI 2014, p. 57, note B. Grimonprez ; Dict. perm. Entr. agr., Bull. n° 470, p. 1, note F. Roussel
[4] 3e Civ., 10 janvier 1996, pourvoi n° 94-12.572 : « Mais attendu qu’ayant souverainement retenu que M. Paul Y…, qui avait, depuis 1971, autorisé verbalement M. Marcel X… à faire paître son troupeau sur les herbages moyennant le paiement d’un fermage en espèces et la fourniture de divers travaux, avait écarté des offres d’achat des parcelles au motif que celles-ci avaient été données à bail à M. Marcel X…, la cour d’appel, qui a relevé que des témoins avaient assisté à plusieurs règlements par celui-ci des loyers annuels, a, par motifs propres et adoptés, légalement justifié sa décision ».
[5] Voir Dictionnaire Permanent – Entreprise Agricole, définition du Prêt à usage sur un immeuble rural, n°5
[6] Caractère restrictif des exigences de l’article L.411-27 du code rural et de la pêche maritime
[7] Civ. 3e, 7 juin 2018, FS-P+B+R+I, n° 17-17.240 – arrêt « Maison de la Poésie », visa des articles 544 et 1134.
[8] Rapport 21022 du Conseil Général de l’Alimentation de l’Agriculture et des Espaces Ruraux « Constats et recommandations d’implication et d’organisation du ministère de l’agriculture et de l’alimentation en matière d’agriculture urbaine ».
[9] Proposition de Loi 786 du 21 mars 2018, visant à revitaliser les terres agricoles en zone périurbaine, allait en ce sens mais elle a été renvoyée sans suites en commission des affaires économiques par l’Assemblée Nationale.
[10] Benoît Grimonprez : L’agriculture urbaine, une agriculture juridiquement comme les autres ?
[11] Article 1709 et suivants du code civil
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